新型城镇化战略,激发投融资领域新机会

发布时间:2021-06-14 07:06:22

“新型城镇化”战略,激发投融资领域新机会
距离 《国家新型城镇化规划(2014-2020 年)》 正式发布已有月余, 集中在“新型城镇化”这一话题上的各种讨论甚嚣尘上。一切还未* 息之时,财政部大佬在各种场合之下对 PPP 模式的力推,无疑为这场 热潮再添一把火。然而,与媒体热火朝天的报道不同,现实中的民间 资本似乎显得过于冷静、理性。 回顾中国城镇化的发展历程以及一系列的数据, 也许就能理解为 什么众多民间资本在当前的利好局面下仍踟蹰不前了。 “中国式造城”催生城镇化投融资*台 认真追溯起来,应当是从 2001 年开始,由直辖市和各省省会领 军, 在全国范围内不同类型的城市中掀起了一股做 “大规划” 的热潮。 2003 年至 2004 年, 这股热潮达到顶峰, 约有 48 个城市提出要建 “国 际大都市” ,一些二三线的中小城市也不甘落后紧随其上,个别城市 甚至要求按现有人口和产业规模的两倍乃至三四倍进行规划。 大马路、 大立交、大草坪、大广场纷纷上马。曾有媒体统计,其时全国范围内 共有 655 个城市计划“走向世界” ,200 多个地级市中有 183 个规划 建设“国际大都市” 。 现在看来,这场“大规划”热潮更像是城镇化的一场预热。在这 之后,更大规模的“造城运动”正式拉开序幕。 “中国式造城” ,是 2005 年《城市中国》杂志创刊号的主题。这个短语简单有力地概括 了那个阶段城镇化的特点:速度与效率。 “中国式造城”的出现并非偶然。有别于国外城镇化的多元投融 资机制, 在推行城镇化的初期, 我国的城镇化建设完全依靠政府主导, 建设所需资金也由政府负责解决。1994 年分税制改革之后,地方政 府财权上移,事权下移,一方面承担了地方建设,尤其是城镇基础设 施建设的重任,而另一方面,其财政支出日益紧张,财政压力巨大。 有数据显示,1993 年我国地方财政收支盈余 61.20 亿元, 这一局面自

1994 年开始出现反转,当年缺口资金已达 1726.59 亿元。而 1995 年 《中华人民共和国预算法》的推行,进一步加剧了地方政府在财政方 面的压力。 《预算法》中明确规定,除法律和国务院另有规定外,地 方政府不得发行地方政府债券。在这种硬性约束下,地方政府的财政 缺口越来越大,一时间不满情绪高涨,中央于是允许地方政府通过出 让土地使用权来补贴财政。 从此, 地方政府在片面追求 “预算外收入” 的路上越走越远,并且开始通过多渠道、多途径的融资以支持城镇化 建设。在这种背景下,为了解决城镇化建设中巨大的资金缺口,一批 隶属于地方政府的投融资公司于 1997 年前后在各地纷纷出现,依托 地方财政向银行贷款,以此推动城镇基础设施建设。银行贷款逐渐成 为城镇化建设的主要资金供应者。 1997 年东南亚金融危机的爆发,成为了发展地方融资*台及城 镇化建设的助推器。为减轻其对国内经济造成的冲击,金融危机后中 央政府采用发行长期建设国债、 加大投入基础设施建设的方式来刺激 经济,在这一宏观政策背景之下, “中国式造城”的速度一飞冲天。 2008 年的 4 万亿经济刺激计划之后,地方投融资*台更加活跃,规 模迅速扩张,呈现井喷之势。 中国有一句古话,叫做“宁缺毋滥” ,笔者认为放在此处尤为合 适。在尚无专门法律法规指引的情况下,地方投融资*台的无序发展 暴露出一系列问题,其中,融资*台的盈利能力成为被人质疑的焦点 之一。其实也不难理解,以政府为背景的融资*台公司的功能定位多 为支持城市基础设施建设,且大多数基础设施属于公用事业领域,这 些项目的盈利能力本身十分有限,尤其是道路、医院、公园、学校等 公益资产,几乎无法形成收入。而地方财政在分税制改革后偿债能力 几乎为负,只有依托出让土地使用权获取收入,这也将中国的城镇化 发展推向了一个极为危险的境地。 城镇化与房地产:不得不算的一笔烂账 在以城镇化率论成败的时代, 中国的城镇化建设似乎陷入了一个 怪圈:城镇化=房地产化。所谓造城,不如说是造楼。 对于政府来说,老城区拆迁征地不仅代价高效率低,还极易引发

社会矛盾,不如大规划下繁荣发展的新城新区容易出成绩。在“唯 GDP 论”的考核机制作用下,新城、新区和开发区在大江南北遍地开 花。 在这一轮造城运动中产生的新城、 开发区, 多为行政指令的产物, 在缺乏市场资源自主配置的情况下,新城、开发区的基础设施建设工 作也只能是地方政府全权买单,主导投资。 相对于薄弱的基层政府财力, 城镇化建设所需要的资金只能靠地 方政府不断创新投融资机制,拓宽融资渠道来解决。由于地方融资* 台的不成熟,土地财政成为城镇化融资的主要模式和资金来源,城镇 化与房地产投资者之间的关系也因此一度非常融洽——通过出让土 地使用权,地方政府获得基础设施建设的保障资金,建设过程中人口 陆续从农村向城市转移,完成城市化率指标的同时,也带动了地方房 地产业的蓬勃发展。被出让的土地上建起了成片的高楼大厦、购物中 心、游憩广场,再配上宽阔的马路整洁的街道,它们共同成就了这些 新城新区的靓丽外表,套用当下时髦的形容词,就是“高端、大气、 上档次” 。 硬件设施的高效率完善使城镇化的速度令人咂舌,而大尺度、大 战略、大视野的新城新区规划为投资者描绘出的宏伟未来,也为房地 产商提供了层层加价的资本。 地价与房价在几年内相互刺激激速增长, GDP 一路上扬。然而,这种“又快又好”的运作方式为地方带来了什 么? 房价方面,2004 年以来,中国房价进入十年的疯长期。以北京 为例,2004 年楼市均价为 5000 元/*方米左右,2014 年北京楼市均 价已破 30000 元/*方米,租房价格亦随之水涨船高。 城镇化建设方面, 2013 年全国 12 个省、 区的 156 个地级市和 161 个县级市中,90%的地级市正在规划新城新区,部分城市新城总面积 已达建成区的 7.8 倍。12 个省会城市拟建 55 个新城新区,其中的一 个城市计划建 13 个新区。全国新城新区规划人口达到 34 亿,够半个 人类居住。社科院城市发展与环境研究所和社科文献出版社 2014 年 5 月联合发布房地产蓝皮书,书中认为一些缺乏产业支撑、又在前期 片面进行人为造城的城镇,房产供大于求的泡沫化风险将大大增强, 鬼城、死城数量未来也将会在一定程度上增加。

政府债务方面,审计署最新公布的地方政府债务数据显示,截至 2013 年 6 月底, 地方政府负有偿还责任的债务规模达到 10.89 万亿元, 负有担保责任的债务 2.67 万亿元, 可能承担一定救助责任的债务 4.34 万亿元。此外,截至 2012 年底,有 3 个省级、99 个市级、195 个县 级、3465 个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于 100%。 笔者曾深入研究过数十个国家的城镇化历程, 试图从中摸索中国 的城镇化发展路径。然而令人遗憾的是,放眼全球,没有哪个国家是 依靠土地财政作为城镇化发展的融资方式,更没有哪个国家对于“造 城” 、 “盖楼”有如此失去理智*乎疯狂的追求。作为一个拥有 13 亿 人口的农业大国,中国可作为城镇化用地的土地资源极为有限,这种 资源的稀缺性注定了仅靠一次性土地出让收益不具备可持续发展性。 多*迪值摹翱粘恰 、 “鬼城”显示,大部分融资资金流向非民生工程 领域,使得城镇规模结构不合理、土地城镇化快于人口城镇化,这种 短视行为所伤害的恰恰是城镇化的根本。 “空城” 、 “鬼城”与高筑的债台,已经令地方政府如鲠在喉。在 城镇化道路上不愿松也不敢松的油门,被《国家新型城镇化规划》拉 了手刹。 民间资本携手公共服务:城镇化华丽转身的关键 笔者曾在《城市的崛起》一书中提出,产业是城市发展的动力系 统,如果一个城市缺乏有力的产业支撑,城市的发展会停滞不前,城 市中不再有人群的大量活动,高楼大厦被空置废弃,城市逐渐失去生 机,有的城市甚至因为产业衰败而荒芜。如果产业发展势头良好,自 然带动人力资源与资本的正向流动, “空城” 、 “鬼城”的问题也可引 刃而解。 有人说房地产作为产业的一种形式, 与其他产业一样对城市的发 展具有支撑、带动作用。诚然,在城镇化的某些阶段,房地产所发挥 的作用甚至超越了其他产业。而正是这种超越,让大批的投机者看到 了其中的利润空间, 加之中国人在相对薄弱的社会保障体系下重视储 蓄的消费心理,以及在这一心理作用下,房地产杂乱一片的“看涨” 、 “看跌”声中催生出的“通货是会膨胀的,土地是有限的,人口是在

不断增加的,所以房是不会贬值的”这一逻辑,使得房地产成为民间 资本在城镇化领域最快速,收益也最高的投资通道。2008 年房价的 大涨,*年来空城鬼城的不断出现,正是在这种作用推动下的直接后 果。 当下中国的城镇化建设已经背离了初衷, 《国家新型城镇化规划 (2014-2020 年)》出台后,调控政策进一步收紧,土地供应大幅减少 越来越少, 开发商也越来越谨慎。 一线城市火爆的抢购景象再未出现, 二三线城市在楼市短暂低迷之后似乎已不堪“重负” ,地方政府虽再 次打出“救市”旗号但似乎已经意义不大。这种情况下,资本市场早 已嗅到了一丝凉意:在新型城镇化的大形势下,房地产,或者说土地 财政是不是已经成为不可触碰的高压线?如果失去了这块阵地, 城镇 化这杯羹,民间资本该如何运作才能分得上? 答案建立在民间资本对新型城镇化背后深层含义的理解上。 新型城镇化到底 “新” 在哪里?多数人投票给了 “人的城镇化” , 笔者也赞同。过去单一追求人口的城镇化率固然失于偏颇,可是却更 好掌握也容易理解,现在反倒要问一句,如何算是“人”成功地“城 镇化”了? 统计数据显示,最*十年我国的城镇化率每年都在以 1.36 个百 分点的速度稳步增长,这个数字已经达到了世界*均水*,但是我国 的社会保障体系建设却明显滞后于人口城镇化的步伐, 中国城市面临 着严重的城市与城乡双重二元结构。这不仅表现在“社会分化严重” 、 “区域发展不均衡”等等这些宏观的字眼上,更表现在就业难,入学 难,看病难,养老难、社会冲突激化、基础设施老化脱节等等与人民 生活息息相关的问题上。 以国企改制后形成的下岗职工团体为代表的 城市低收入群体,以及强拆、强征造成的失地农民、难以在城市落脚 生根的新移民, 这些社会弱势群体加剧了城市文明的倒退。 想要由 “人 口的城镇化”转化为“人的城镇化” ,首先需要解决的就是社会保障 和公共服务均等化的问题。 *日国务院会议决定, 合并新型农村社会养老保险和城镇居民社 会养老保险,建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。之所以要 建立统一制度,国务院常务会议如此解释: “这既有利于促进人口纵

向流动、 增强社会安全感, 也有利于使群众对民生改善有稳定的预期, 对于拉动消费、鼓励创新创业,具有重要意义。 ” 从制度建立的出发点来说,养老保险制度统一之后,城乡之间的 制度转移*跣。佑欣谂┟裣虺鞘辛鞫佣浣拥募跎倭 城镇化建设的阻力。然而从国家统计局公布的数据来看,这一制度的 施行并不是那么简单。2012 年,中国城镇化率达到 52.57%,但只实 现了 35%的户籍人口城镇化率。这意味着,还有 2.5 亿左右的农民工 难以享受到城镇基本社会公共服务,如果实现城乡社会保障并轨,仅 以这部分数据估算的话, 那么仅城乡养老保险并轨过程中总的资金缺 口就会高达 30.69 万亿元,其中企业需要承担 23.22 万亿元。 结合地方政府的债务数据来看, 新型城镇化建设的速度快或慢也 许并不是核心问题, 社会保障差异所造成的城乡二元结构也能够通过 制度进行缓解,如何解决城镇化资金的来源才是重中之重。 政府已经意识到, 城镇化建设不能在走过去由地方政府主导投资 的老路,社会保障、公共服务建设资金的融资渠道必须多元化,必须 鼓励社会资本参与到城市公共服务投资运营中来, 从根本上加强城市 对于农村居民的吸引力,保障城市弱势群体基本的生活需求,才能使 城镇化回归到健康发展的道路上来。 然而,对于民间资本来说,社会保障和公共服务市政府的工作, 投融资领域思考得更多的是在缺乏经验的情况下, 如何在降低风险的 同时实现良好的收益? 黎明前的黑暗,养老地产是盈利还是公益? 在享受了二十多年“人口红利”之后,*两年来这个词已经渐渐 被“人口老龄化”所取代。 按照联合国的标准, 一个国家 60 岁以上人口达到人口总数的 10% 即进入老龄化。 《中国老龄事业发展报告(2013) 》显示,2013 年我 国老年人口数量已突破 2 亿,占总人口比例* 14%;到 2025 年将突 破 3 亿。在 2028 年到 2033 年间,我国 60 岁以上的人口将达到 4 亿 以上。过去“421”家庭中四位老人,一对夫妻抚养一个孩子的金字 塔模式, 将逆转为一对夫妻照顾四位老人, 抚养一个孩子的倒金字塔。

这不仅是家庭中壮年成员难以承担的压力, 社会公共服务也很难在如 此庞大的数字下为居民提供有力的保障。 “未富先老”的现实国情和 家庭小型化结构正叠加在一起,令养老问题成为未来家庭、社会都要 面对的潜在危机。 4 月 23 日,国土资源部对外发布了《养老服务设施用地指导意 见》 (以下称《意见》 ) 。 《意见》中提到,经养老主管部门认定的非营 利性养老服务机构,其养老服务设施用地可采取划拨方式供地;营利 性养老服务设施用地,应当以租赁、出让等有偿方式供应,原则上以 租赁方式为主。土地出让(租赁)计划公布后,将在不设置竞买人限 制条件的情况下以招拍挂方式供地。除此之外, 《意见》还界定了养 老服务设施用地范围、用途、年期,以及供地方式,并明确规定养老 服务设施用地应当纳入国有建设用地供应计划。 这一意见甫一出台,立即有房地产商蓄势待发,认为是所谓的养 老地产,不过是新政高压之下的一种“对策” ,仍打算复制通过包装 养老项目拿到土地资源, 拿地之后 “盖房子卖了就算数” 的土豪模式。 然而通过笔者对于政策的理解,养老地产如果按这一模式运营,必将 死得很快。 如果不通过卖房这一模式盈利赚钱,那么高投资、低回报、成本 回收周期长、附加服务要求高的养老地产,对于以往*惯于高利润和 快速回收资金的房地产企业来说, 实在是一个短期内难以适应的艰难 挑战。重重限制条件下,养老地产更像是非营利的公益项目,一时间 让民间资本下不去口。 商业的本质是逐利, 但在养老领域却并不一定。 从国际经验来看, 养老地产有营利性的, 也有非营利性的, 区别在于运营主体。 在美国, 非营利性的主要由政府、宗教机构或慈善团体投资建设。在营利性养 老社区中,租金和附加服务才是营运商收益的主要来源。 在日本,很多养老地产投资机构通过连锁式经营来保证利润,降 低运营成本。幸朋苑是在日本有*三十年运营历史的养老专业机构, 除了为常驻老人提供专业服务之外, 也为周边社区需要照顾的老人提 供日托或短期入住服务,以便减少设施的空置率,提高机构的收益。 恒安照护集团是台湾养老产业的第一品牌, 目前共有 700 多位在

职员工,负责照料 5000 多位老人。其服务类型包含机构式照顾、居 家式照顾、小区式照顾,服务项目覆盖小区服务、老人住宅、老人安 养、老人养护及长期照护等多种模式。 由此看来,在养老地产的问题上,我们所要纠结的不是机构的性 质,而是运营的模式。在经历了房地产疯狂发展的十年之后,中国城 市居民的房屋自有率已经超过全球*均水*。 在郊区或旅游景点创造 养老城、健康城,将养老地产与旅游地产绑定等等的地产绑架式养老 会面临很大风险。中国的老人缺的不是房子而是服务,是在社会全面 老龄化之后所萌生的一种全新的生活方式和人居价值。美国、日本、 台湾的发展经验也印证了这一点: 养老地产的本质不是地产业而是服 务业,其开发的重点不在于设计出设施完善外型美观的房子,而在于 如何用服务撬动地产,打造出适应本国国情的养老产业链。 金融遭遇新挑战:多元复合性问题的系统解决之道 国内的养老地产发展至今,也有不少经验可以总结。笔者认为, 主要问题还是集中在运营理念上。 养老与房地产不同,它并非单一的产业形式,而是牵动着中国社 会经济发展与城镇化建设的重要民生保障环节。 由于中国人口老龄化 的提前到来,以及多年来逐渐形成的家庭小型化特征,令养老产业具 备广阔的市场前景,但是这种市场前景,绝非等同于动辄月租过万、 缴纳数十万会费、购买超过百万保险产品的养老产业。 “未富先老” 也是中国老龄化的一大特征, 如果以 “高端化” 为标准投资养老地产, 必将遭遇入住率偏低、投资无法回收的境况。 综合国际经验与国内现状, 笔者认为对于金融领域的投资者来说, 未来想在新型城镇化这一大背景之下运营好养老地产, 绝不能靠简单 的前期投资分析来保障, 而需要认识到养老地产背后的复杂性及重要 价值,集结多方智慧进行系统谋划。其关键之处一则在于尊重并重视 中国家庭的伦理观念,借鉴台湾的运营模式,摒弃投资养老产业必须 地产化的观念,创新养老模式满足多种需求;二则在于完善与医疗机 构、专业服务人员培训机构的合作,培育完整的产业链,为多元化养 老模式提供服务保障; 三则在于如何在准确分析地区及产业发展现状、

目标客户群需求的基础上,准确测量市场规模、服务半径,扩大中低 端养老地产规模。 相信在新型城镇化战略背景下, 养老地产会成为民间资本助力城 镇化发展的最佳通道之一。

北京恒聚天德城市规划设计研究院 产.城.人 融合系统规划倡导者,中国 园.区规划系统集成者,“三规合一”实践者; 十年百余项目经验,项目实施足迹遍布 18 个省(市、区),专注产业园区发展,独创资源 整合机制。 咨询方式: 公司网址:http://www.skyideas.com.cn 咨询 QQ: 1161794115 咨询邮箱:wangtao@skyideas.com.cn/1161794116@qq.com 咨询热线: 15210629518(业务经理)


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